最高法发布矿业权纠纷新司解

在现行法律框架内，矿业权本身是财产权、用益物权，同时亦具有行政许可特性，兼具公权和私权双重属性，受公法和私法共同规范。矿业权人在行使权利的过程中负有安全生产、水土保持、土地复垦、环境保护等公法上义务，相比较一般民事物权，矿业权的设立、流转、行使、消灭等方面均具有一定的特殊性。

针对矿业权的特殊法律属性，矿业权纠纷的审理应遵循以下基本理念：

第一，矿业权作为一种财产权，可转让性系其本质特征之一，应允许其作为商品尽可能在市场上自由流转，在流动中增益财产价值，提高开发利用效率，实现市场在矿产资源配置中的决定性作用。人民法院审理矿业权纠纷案件，应进一步突出矿业权的物权属性，适当分离矿业权的财产属性和行政许可属性，消除阻碍矿业权流转的不合理因素，适当处理行政审批对矿业权流转合同效力的影响，依法保护矿业权流转，维护市场秩序和交易安全。

第二，矿产资源具有稀缺性、耗竭性、不可再生性等特征，矿产资源的开发利用必须走可持续发展道路。人民法院审理矿业权纠纷案件，应适度能动司法，保障矿产资源合理开发利用。

第三，矿产资源的勘查、开采，必然伴随对周围生态环境的改变甚至破坏，具有较强的负外部性。如果任由市场调整，难以督促矿业权人主动将环境治理费用计入企业经营成本，甚至可能导致市场失灵、分配不公。人民法院审理矿业权纠纷案件，应注意促进资源节约与生态环境的保护。

为此，《解释》第一条规定：“人民法院审理探矿权、采矿权等矿业权纠纷案件，应当依法保护矿业权流转，维护市场秩序和交易安全，保障矿产资源合理开发利用，促进资源节约与环境保护。”

矿业权出让属于矿业权流转的一级市场，经历了从无偿到有偿、从申请在先到竞争性取得的深刻变化。2015年中共中央、国务院在《生态文明体制改革总体方案》中要求，“探矿权采矿权出让方式，原则上实行市场化出让”。2016年12月中央全面深化改革领导小组第三十一次会议审议通过《矿业权出让制度改革方案》《矿产资源权益金制度改革方案》等文件，强调要推进矿业权竞争性出让，严格限制矿业权协议出让，调整矿业权审批权限，强化出让监管服务。国家作为出让人与受让人签订的矿业权出让合同，本质上属于用益物权设立行为，既以行政许可为基础，兼具民事合同的基本属性。

合理认定矿业权出让合同的性质和效力，对尊重市场主体意思自治，明确所有者、管理者和使用者的权利义务关系，优化矿产资源配置等均具有重要意义。人民法院审理矿业权出让合同纠纷案件应充分保障双方当事人的合法权益。一方面要监督行政机关依法行政，防止发生“黑箱”操作，避免以公用物寻租的情形；另一方面要注意保护自然人、法人和非法人组织的合法产权利益，践行诚实信用、契约严守、契约正义等法律原则。《解释》第二条规定：“县级以上人民政府国土资源主管部门作为出让人与受让人签订的矿业权出让合同，除法律、行政法规另有规定的情形外，当事人请求确认自依法成立之日起生效的，人民法院应予支持。”《解释》第四条则对出让人和受让人可解除出让合同的情形分别做了规定。

矿业权转让未经国土资源主管部门批准，当事人不能凭转让合同办理矿业权变更登记，但并不意味着转让合同不具有任何法律效力，更不应认定合同无效。已经依法成立的矿业权转让合同，对当事人具有法律约束力。《解释》第六条规定：“矿业权转让合同自依法成立之日起具有法律约束力。矿业权转让申请未经国土资源主管部门批准，受让人请求转让人办理矿业权变更登记手续的，人民法院不予支持。当事人仅以矿业权转让申请未经国土资源主管部门批准为由请求确认转让合同无效的，人民法院不予支持。”

矿业权转让合同自依法成立之日起具有法律约束力，当事人应当遵照“有约必守”的原则，依约履行自己的义务，包括办理报批或者协助报批义务；非依法律规定或当事人约定，不得擅自变更或者解除合同。当事人一方请求另一方履行报批或者协助报批义务，人民法院原则上应予支持。

《解释》第七条中规定：“矿业权转让合同依法成立后,在不具有法定无效情形下，受让人请求转让人履行报批义务或者转让人请求受让人履行协助报批义务的，人民法院应予支持，但法律上或者事实上不具备履行条件的除外。”转让人无正当理由拒不履行报批义务的，受让人有权解除转让合同并要求转让人承担违约责任。《解释》第八条规定：“矿业权转让合同依法成立后，转让人无正当理由拒不履行报批义务，受让人请求解除合同、返还已付转让款及利息，并由转让人承担违约责任的，人民法院应予支持。”

矿业权转让申请虽报请国土资源主管部门审批，但未获准许的，矿业权转让合同丧失完全生效的可能，亦无继续履行必要。当事人有权解除合同，因该合同取得的财产，应当予以返还，过错方应赔偿无过错方的损失。《解释》第十条对此作了规定。

作为法律、行政法规未禁止抵押的财产性权利，矿业权的融资功能在实践中日益得到肯定。矿产资源属于不动产范畴，矿业权适用不动产法律法规的调整原则，基于物权法第十五条关于债权合同与不动产物权变动相区分的规定，矿业权抵押合同应自成立时生效。《解释》第十四条规定：“矿业权人为担保自己或者他人债务的履行，将矿业权抵押给债权人的，抵押合同自依法成立之日起生效，但法律、行政法规规定不得抵押的除外。当事人仅以未经主管部门批准或者登记、备案为由请求确认抵押合同无效的，人民法院不予支持。”

《物权法》第九条规定了不动产物权登记设立的基本原则，矿业权抵押权作为不动产物权，其设立应自登记时发生效力。由于现行法律、行政法规尚未明确规定矿业权抵押的登记机构，亦未将其纳入不动产物权统一登记范围。实践中，国土资源主管部门根据相关规定为抵押当事人办理的抵押备案，就其所具备的权利公示、公信效果而言，与不动产登记并无实质区别。

为顺利解决矿业权抵押争议、维护交易安全和秩序，可将国土资源主管部门办理的抵押备案视为登记，作为矿业权抵押权法定登记机构确定前的过渡措施。《解释》第十五条规定：“当事人请求确认矿业权之抵押权自依法登记时设立的，人民法院应予支持。颁发矿产资源勘查许可证或者采矿许可证的国土资源主管部门根据相关规定办理的矿业权抵押备案手续，视为前款规定的登记。”

拍卖、变卖或者以矿业权折价抵债等方式实现抵押权，将涉及矿业权的转让，人民法院在作出上述处理前应就矿业权竞买人、受让人是否具备相应的资质条件进行审查。矿业权因抵押人被兼并重组、矿床被压覆等原因灭失的，应承认矿业权抵押权的物上代位性，抵押权人可就抵押人因此获得的保险金、赔偿金或者补偿金优先受偿。《解释》第十六条、第十七条对上述内容分别作了规定。

矿产资源兼具财产属性和生态属性,其开发利用又必然具有环境负外部性。环境保护法、自然保护区条例等法律法规明确规定，重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线，实行严格保护；自然保护区、风景名胜区等区域内禁止进行勘查开采活动。在上述特殊区域内勘查开采矿产资源会对区域内环境公共利益造成重大损害。

实践中，有些地方为促进经济发展罔顾生态环境保护需要，有悖绿色发展理念和生态文明建设要求，故人民法院应适度发挥司法的能动作用，对上述特别区域内的矿业权合同效力进行特别审查，为保障生态文明建设提供司法服务。《解释》第十八条规定：“当事人约定在自然保护区、风景名胜区、重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域内勘查开采矿产资源，违反法律、行政法规的强制性规定或者损害环境公共利益的，人民法院应依法认定合同无效。”

当然，人民法院对此类合同效力的认定不影响国土资源、环境保护主管部门依法对涉及的违法违规行为进行行政监管和处罚。

矿产资源开发利用领域存在乱采滥伐、无证勘查开采、破坏性开采等违法违规现象，造成的严重生态环境问题未引起足够重视。《解释》将涉矿环境公益诉讼纳入其中，既与现行民事诉讼法、环境保护法等法律关于公益诉讼的规定完全契合，亦与环境公益诉讼审判实践联系密切，还有助于强化生态环境保护的意识。《解释》第二十一条中规定：“勘查开采矿产资源造成环境污染，或者导致地质灾害、植被毁损等生态破坏，法律规定的机关和有关组织提起环境公益诉讼的，人民法院应依法予以受理。”

环境保护是一项系统工程，需要党委、人大、政府、司法机关以及社会各界的共同参与。负有环境保护监督管理职责的主管部门在专业技术、设备和执法效率等方面都具有优势，是维护环境公共利益的主要力量，而环境司法系维护环境正义的最后一道屏障，故有必要积极推动建立环境资源司法执法协调机制，做好环境行政执法与环境司法的有序衔接。《解释》第二十二条规定“人民法院审理案件中，发现无证勘查开采，勘查资质、地质资料造假，或者勘查开采未履行生态环境修复义务等违法情形的，可以向有关行政主管部门提出司法建议，由其依法处理；涉嫌犯罪的，依法移送侦查机关处理”。

此外，《解释》还对无证勘查开采，矿业权租赁、承包、合作，一矿二卖以及越界勘查开采等事项进行了规定，确立了相应的规则。